■将集体留用地纳入建设用地市场管理，规范了农村土地流转。通过走招拍挂程序，等于是多了一只监督的眼睛。

　　■通过制度建设提早介入，规范集体留用地管理，能够防止村民受骗或村官权力寻租。

　　■专家认为，此举就全国范围而言，具有推广意义。 

　　随着城市发展，土地价值提升，集体土地与国有土地之间同地不同权、同地不同价的矛盾愈发突出。作为集体土地使用权流转试点的先行地区，广东省佛山市顺德区率先开始探索解决集体留用地的管理难题。

　　7月15日，顺德区国土城建和水利局发布了《顺德区规范集体留用地管理暂行办法》（以下简称《办法》）的详细解读。在这之前的今年3月22日，当地印发《顺德区规范集体留用地管理暂行办法》，并自颁布之日起施行。

　　“这标志着顺德区集体留用地的开发利用管理制度正式建立。将集体留用地纳入建设用地市场管理，其重中之重在于切实保护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”顺德区国土城建和水利局有关负责人表示。

　　中山大学教授、国家注册城市规划师袁奇峰认为，将集体留用地纳入建设用地市场管理，规范了农村土地流转，避免了村官权力寻租等带来的维稳压力。“这一管理制度值得赞扬。就全国范围而言，也具有推广意义。”

　　集体留用地：

　　纳入建设用地管理

　　2001年，顺德被列为全国农村集体土地管理制度改革试点城市。顺德区国土城建和水利局有关负责人认为，本次出台的《办法》重点在于规范集体留用地的管理，可说是对集体土地使用权流转试点内容的延伸和补充。

　　该《办法》所规范的留用地，是指国家征收（用）农村集体土地后，按实际征收（用）土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地村（社区）或农村集体经济组织，用于发展生产的建设用地（包括集体建设用地和国有建设用地）。留用地的使用权及其收益全部归该村（社区）或农村集体经济组织享有。

　　《办法》指出，留用地处置须纳入区经营性用地和工业用地供地年度计划指标，实行统一管理。凡未获取供地计划指标的留用地，一律不得处置。

　　村（社区）或农村集体经济组织采取合作开发、转让方式处置留用地的，须委托区土地房产交易中心按照土地使用权公开交易的程序和办法进行。其中，用地面积小于（含）50亩的，由区土地公开交易协调组批准；用地面积大于50亩小于（含）100亩的，经土地公开交易协调组审核后报区长办公会议批准；用地面积大于100亩的，经土地公开交易协调组审核后报区委区政府联席会议批准。

　　《办法》同时规定，对土地面积大于3000平方米（含）且含有商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的留用地处置时，须以村（社区）或农村集体经济组织留下不少于允许建设经营性用途建筑面积30%的物业，作为公开交易的固定条件。

　　在收益方面，村（社区）或农村集体经济组织处置留用地所得收益，视同征地补偿款全额纳入村（社区）或农村集体经济组织集体专用账户统一管理，并优先用于支付村（居）民社会保障费用。

　　更重要的是，《办法》明确了非法处置留用地将受处罚：村委会（社区居委会）或农村集体经济组织以其他形式与他人（含法人、自然人）签订的、以合法形式作掩盖，由他人获取溢价收益、侵害村（居）民合法利益的协议，一经发现不得进行公开交易，所签协议经法定程序确认无效。

　　征地立规矩：

　　防止村官权力寻租

　　上述有关负责人介绍，在顺德区，农村集体经济组织对于留用地的处置主要有两种方式：第一种是自行开发建设并出租物业获取长期收益，第二种是转让留用地的建设用地使用权获得一次性收益。

　　从保障农村集体及农民的长远利益来看，第一种方式是对农民最为有利，并且也是政府实施征地留用地政策的初衷。但随着近几年地价高涨，留用地使用权转让（即第二种方式）获取的眼前收益巨大，导致部分集体经济组织急功近利，越来越多采用转让留用地使用权获得一次性收益的方式处置留用地，甚至出现一些机构、社会人士先行与集体经济组织签订以固定价格（明显低于市场价格）收购留用地（或冠以合作开发等名义）协议，待留用地公开交易转让后攫取收购价外溢价收益的情况。

　　该负责人指出，农民由于对土地价值认识不充分，容易被眼前的短期利益所诱惑，最终损害到农村集体和农民的合法权益。这一缺陷暴露出来后，进而可能引发农村不稳定事件并增大政府的社会管理成本。“顺德区历年的征地留用地未开发处置的超过万亩，严格规范集体留用地管理势在必行。我们出台规范集体留用地管理与处置政策的出发点，就是保障农民当前的经济利益和长远生计之间的权益平衡，维护农村社会稳定和经济健康发展。”

　　“这实际上是规范了农村土地的流转，通过走招拍挂程序，等于是多了一只监督的眼睛。”袁奇峰说，随着土地价值的提升，村官权力寻租在珠三角已较普遍。“虽然留用地的处置是农民自己的事情，但一旦发生问题还得政府来解决。通过制度建设提早介入，也能够防止、避免村民受骗或村官权力寻租等带来的维稳压力。”

　　分土地收益：

　　应有公平的细则

　　据了解，顺德早在1995年就开始实施征地留用地政策，因为属于经济、社会先发地区，包括土地矛盾等社会经济矛盾暴露出来的时间较后发地区为早。《办法》的出台，也是建立在对顺德本土农村管理体制、土地管理等多方面、多层次的总结归纳上，对其他实行留用地政策地区集体留用地的管理具有借鉴意义。袁奇峰也认为：“这一制度建设的做法值得赞扬，就全国范围而言，具有推广意义。”

　　广州大学房地产研究所所长陈琳表示，农村土地与城市土地相比，同地不同权、同地不同价是引发诸多社会矛盾的根源。《办法》通过招拍挂程序，使农民的土地价值得到最大程度体现，“这是好事”。但她也指出，土地管理政策的制定应该以保障最底层农民的利益为出发点，“土地价值提升了，但也要确保收益都能分到最底层的农民手里。下一步，出台明确收益分配的公平性细则，很有必要。”

　　“目前，顺德正在修订集体建设用地使用权流转的管理办法。”顺德区国土城建和水利局有关负责人透露，未来该区将继续完善集体留用地乃至全部集体建设用地的规范化管理，促进集体建设用地与国有建设用地的“同地、同权、同价”，构建国有、集体建设用地统一市场管理体制。