8月23日下午，政治局的一次集体学习会议，再度将业界目光锁定在土地问题上。总书记用了3个“最严格”给土地管理定下了基调：要进一步完善符合中国国情的最严格的土地管理制度，切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，切实实行最严格的节约用地制度。与此前十七届三中全会提出的2个“最严格”相比，此次多出的就是“最严格的土地管理制度”。

　　而一个月前，总理主持召开常务会议时，也研究部署了近期加强土地管理的5项重点工作，被业界解读为土地调控“国五条”。

　　国家领导人就土地问题的接连表态，传达出了怎样的信号？知情人士向本报记者透露，中央政治局的此次集体学习文件系由国土资源部起草。已经注意到当前地方借发展经济侵占耕地的严重现象，必须实行最严格的土地管理制度，遏制地方违规扩大建设用地规模的冲动，坚守18亿亩耕地红线。与此同时，力求通过严格的土地管理，强力推动地方经济结构转型。

　　遏制地方违规用地冲动

　　总书记在会上指出，我国土地管理面临着不少新情况新问题。要建立和完善最严格的土地管理制度，坚持节约集约用地，以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，加强土地资源节约和管理工作，珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调。

　　同时，总书记在讲话中强调，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。合理确定新增建设用地规模、结构、时序，降低经济增长对土地资源的过度消耗，走集约式城镇化道路。

　　“土地在社会经济发展中的作用越来越突出，问题也越来越严重。地方存在土地浪费严重、利用效率不高、违规用地多等严重问题，所以中央要加强管控。”中国社会科学院研究员、中国城市经济学会副会长杨重光表示。

　　安邦高级研究员贺军则分析，调控是很系统的工作。宏观调控进入到一定深度，地方在土地等方面就开始遇到一些新问题，经济发展与保护耕地的矛盾就逐渐显现。“中央也感受到了新情况，因此召开会议做出表态，传达中央最高层在土地管理上不放松的信号，督促地方不能心存侥幸。”

　　贺军表示，其在东部沿海地区调研时发现，中央现在对地方农地转建设用地卡得很严。“沿海搞海洋经济，实质是在填海造地，向海洋要地。”

　　其介绍，虽然地方都在喊土地指标紧，但实际上开发区土地利用粗放奢侈。“长三角是这样，东北更严重，一条马路，宽可达数十米甚至上百米。”

　　记者了解到，国土资源部已发现当前地方政府存在违法违规扩地的新现象和新问题。8月15日下午，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史主持召开第24次部长办公会时表示，当前土地管理面临诸多新问题不容乐观。

　　国土资源部对这些新问题进行了总结：一些地方通过企业改制等强制收回农场、林场国有土地，擅自扩大建设用地规模；一些地方以调整行政区划为手段，扩大经济开发区和市区范围，影响土地利用规划管控；还有一些地方政府违规预征土地，导致土地撂荒或闲置。徐绍史表示，这些问题的解决，将是国土资源部下一步的工作重点。

　　力促地方经济转型

　　在中央加强土地管理、遏制地方违规扩地的背后，业内人士分析，中央3个“最严格”的表态背后，还有通过土地调控，力促经济结构转型的深层次原因。

　　“中央从全国一盘棋、从‘十二五’来看，考虑的重点是转型和调整；地方从局部、从本地利益来看，看重的首先是增长和发展。必须承认，这种冲突正在迅速升温。”贺军认为，说到底还是中央和地方博弈的问题。

　　“地方扩地的动机一是GDP，二是财政收入。但面临水资源、土地资源等的日益紧张和劳动力紧缺，中央必须推动经济结构的转型，提高单位土地面积的产能。这是‘十二五’的要求。但地方动力和中央相差很多，不到迫不得已时不会主动去做。”贺军表示。

　　“上有政策，下有对策，上级也知道一个政策下发后，地方也就执行五六分，所以上级就下十二分的力，使调控的成效高一些。”贺军认为，中央高层连续两次关于加强土地管理制度的表态，与其借土地调控经济转型密不可分。“土地资源紧缺，浪费还在继续。适度保持宏观紧缩格局是必要的。如果现在不禁，转型就进行不下去。”

　　但是杨重光认为，如果不从体制上解决土地问题，地方的违规扩大建设用地规模、粗放型的经济增长冲动依然会存在，上述借土地调控推动经济转型的目标就不易实现。“当前社会各界对土地问题的分歧很大。征地这个概念是计划经济延续下来的，市场经济已经持续了这么多年，再延续肯定不合适。”

　　中国土地学会副理事长黄小虎同时认为，保护耕地是主线，还有一条线就是发展经济。“如何做到二者兼顾？”让政府、个人、用地单位都能重视土地的粗放利用和违法违规用地问题，不是口号能解决的。“比如节约用地，政府为什么不多用存量土地？就是因为向农民征地太容易，而存量地拆迁成本高。算下来，拿新地比拿旧地合算。”

　　我国推行土地差别化政策已进入倒计时阶段。本报记者独家获悉，国土资源部和国家发改委正在就全国实行土地差别化政策做紧张调研，将于今年年底前出炉调研报告。依据调研规划，全国土地差别化政策的大体框架有三：区域差别化、产业差别化和管理差别化。

　　国土资源部对此项调研极为重视，将其列为今年部级层面的头号重大计划；国家发改委则委托发展研究中心、中国土地勘测规划院和华中科技大学3家单位进行相关研究。

　　虽然目前尚不能确定土地差别化政策在全国推行的确切时间，但分析人士认为，2010年年底出台的《全国主体功能区规划》，已经为在全国推行土地差别化政策提供了重要平台。实行差别化的土地政策，一方面可通过土地利用结构来调整经济结构，另一方面还可促进土地节约集约利用，确保“18亿亩耕地红线”。决策层也希望以此来构建差别化土地调控政策体系。

　　“用地政策应因地制宜、因时制宜，不宜一刀切。”中国土地学会副理事长黄小虎对全国推行土地差别化政策表示赞同，“经济发展应建立在稳固的基础之上。为保发展，各地的用地政策不可能全部一样，应实事求是。”

　　三大维度差别化

　　发展研究中心资源与环境政策研究所所长谷树忠正是承担国家发改委“促进区域协调发展的差别化土地政策体系研究”的专家之一。据其在“2011全国县域经济科学发展交流年会”上透露，土地差别化政策首先是“区域差别化”，例如对东西部地区、发达地区和欠发达地区实行不同的土地政策；其次是“产业差别化”，例如对高新技术产业和传统产业实行不同的土地政策；再次是“状态差别化”，即根据项目发展状态及前景的好坏实行不同的土地政策。

　　与古树忠的研究框架大体相同，由国土资源部调控和监测司牵头、国土资源部下属事业单位中国土地勘测规划院具体负责的“供需双向调节、差别化土地政策调研”，也被列为今年国土资源部的头号重大问题调研计划，调研周期为1年。

　　据了解，国土资源部主要在江苏、河南、甘肃等地展开调研。目的是研究建设用地供应总量控制与供需双向调节差别化管理的总体思路和政策框架。从土地政策的产业差异性考虑，提出符合鼓励类产业不同特点的差别化土地政策，并提出完善限制和禁止类产业供地目录的建议；从土地政策的空间差异性考虑，研究提出区域差别化土地供应政策；从土地政策的系统联动性考虑，研究提出规划、计划、供地、用地、监管等相协调，与财政、货币（金融）、产业、区域等政策相衔接的差别化管理政策。

　　根据国土资源部《关于加强和改进重大问题调研工作的意见》要求，在调研活动结束两周内要形成有情况、有分析、有判断、有建议的调研报告，并上交给归口管理部门。对重大调研成果，国土资源部将及时组织汇报交流和专题研讨。并及时把调研结果转化为解决问题的方案。如此推断，国土资源部有关土地差别化政策有望在今年年底前出台，全国推行。

　　筹谋新调控体系

　　通过推行全国性土地差别化政策，在保护耕地、节约集约用地的同时，促进经济结构转型，实现区域经济协调发展，这在决策层已达成共识。与此同时，更高的目标则在于，在土地差别化政策的基础上，构建与金融、财税和产业政策相结合的、有保有控的差别化土地调控政策体系。

　　专业人士分析，当前区域规划密集出台，自2009年以来，已先后批复包括十余个区域经济规划，迫切需要制定一个差别化的区域土地政策体系。且已颁布实施的《全国主体功能区规划》为土地差别化政策的制定提供了重要平台。

　　记者了解到，实行差别化的土地政策，此前已屡次被相关部门提及。国土资源部近期正式印发的《国土资源“十二五”规划纲要》，就明确要求实施土地总量控制、供需双向调节、差别化管理，以加快资源利用方式转变，促进经济发展方式转变。

　　而早在2008年10月份发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）》中，第六章第二节就首次明确提出“按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实施差别化的区域土地利用政策”，以促进区域的协调发展。

　　从事国土规划与土地政策研究的国土资源部信息中心研究员刘新卫撰文指出，面对区域经济社会发展的新形势和新要求，当前急需加快构建区域土地政策体系，通过制定和实行差别化的土地政策，促进区域经济社会持续和协调发展。刘新卫表示，通过建立土地差别化政策可以促进土地利用结构调整，从而促进经济结构调整。

　　地方政府博弈

　　然而，土地差别化政策虽成必然，但也意味着一轮新的博弈开始。事实上近年来众多地方国土官员一直在呼吁实行差别化、地方化的用地政策，但主要目的无外乎两条，一是争取新增建设用地指标的倾斜，二是争取地价、税收等用地优惠政策。

　　据2010年国家土地督察上海局会同浙江大学东南土地管理学院，针对土地差别化管理赴浙江省的调研显示，各地“抢指标”、“跑指标”的现象严重，但是已批土地却存在着利用效率低、工业用地粗放等突出问题。

　　刘新卫认为，当前及今后较长时间内，差别化区域土地政策要在调控区域经济社会发展方面扮演重要角色。其建议，政策制定应从区域土地资源禀赋、土地利用现状和发展阶段着眼，考虑行政手段、经济手段、法律手段的协调运用。

　　行政手段包括规划管制（规模管控、布局优化），计划调控（结构调整、时序安排），审批管理（用地预审、土地审批）；经济手段是指价格管理、税费调节、融资改革、收益分配；法律手段则包括建章立制和执法监察。

　　有专家认为，当前部分省份在土地利用年度计划管理中，已开始显现差别化管理的雏形，但是存在管理方式过于集中统一，有时可能会脱离某个具体地方的社会经济发展状况和土地利用特点。其提议，在指标分配上，要注重社会、经济和生态效益，弱化GDP权重。　　

　　一条“上收22个城市建设用地审批权”的消息近日传出，加上原定的84个城市，直接控制建设用地审批权的城市已达到106个。

　　业内普遍观点认为，中央此举释放出地根紧缩的信号。但记者采访得知，其中意味远不仅于此。“上收22个城市建设用地审批权是一个具体行动。城市在用地上做文章就是‘城市化’，收回用地审批权削弱了地方动用土地资源自主推进城市化的力度，足以表明中央土地调控的决心。”安邦高级研究员贺军分析。

　　“土地关系到各行业，由地方违法违规用地引发的不稳定因素增多，群体性事件也在增多。国土资源部在土地审批制度上也在试点，谋求改革。”该部系统内一位负责土地政策研究的内部人士告诉记者。

　　新上收建设用地审批权的22个城市是：秦皇岛、镇江、南通、扬州、泰州、嘉兴、绍兴、台州、温州、马鞍山、德州、东营、威海、南阳、江门、惠州、珠海、佛山、中山、东莞、桂林以及三亚。按照国土资源部的要求，这22个城市的土地利用总体规划确定的中心城区范围内农用地转用和土地征收，须报批准。在上述新被上收土地审批权的22个城市中，可以看出新被收回建设用地审批权的城市主要集中在珠三角、长三角和东北部地区。

　　有业内人士分析，这与上述地区土地违法违规现象相对集中有关。

　　上述国土资源部内部人士同时透露，此前，为了提高城市建设用地审批效率、加强监管，国土资源部在全国选择了35个城市，开展了改进和加强城市建设用地审查报批工作试点。这22个城市就位列上述35个城市当中。

　　今年5月12日，国土资源部副部长王世元在“改进和加强城市建设用地审查报批工作试点部署会”上首次透露了这35个城市试点的消息。

　　王世元指出，近年来，在城市用地管理中，仍存在审批效率不高，实施监管不到位的问题，需要进一步改进和加强管理工作。这有利于落实土地宏观调控政策，引导城市科学合理用地；有利于提高审批效率，保障城市用地需要；有利于进一步转变管理职能和管理方式，提高城市用地监管水平；有利于明确事权，构建共同责任机制。

　　而对于收回22个城市建设用地审批权的做法，复旦大学经济学院副院长孙立坚接受媒体采访时表示赞同，“地方因为搞经济建设‘囊中羞涩’，发生很多土地违规审批问题，现在中央收回权力，地方项目由中央出资，所需土地由中央统一规划，这样可以较好地解决土地违规问题。”

　　但也有专业人士表达了不同的看法。中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长杨重光认为，地方违法违规用地不是光靠上收土地审批权就能解决抑制的。“全国违规用地太多了，收回土地审批权在一定时期内可能有一定作用，但不是解决问题的根本出路。因为当前违法违规扩大用地主要是农村和农业用地。”

　　近日，国土资源部印发了《关于开展国有建设用地使用权网上交易试点工作的意见》（以下简称《意见》），要求在坚持国有建设用地使用权“招标拍卖挂牌出让”的基础上，开展网上交易试点。

　　首批试点地区为：省级试点宁夏，地级试点长沙市、大连市和抚顺市，县级试点湖南省长沙县和宁乡县。国土资源部表示，各省国土资源厅也可自行选择市、县试点“网上卖地”，但须制定试点工作方案并报国土资源部备案。

　　国土资源部表示，为期一年的试点期结束后，相关省区市县将上报试点过程中的经验与缺陷，国土资源部在总结后，将适时进行推广。

　　业内人士认为，把土地招拍挂由市县国土局的土地交易中心的实体平台，改为网络虚拟平台，可以使操作流程简便简捷，提高交易运作效率。但“网上卖地”作为一种交易手段的更新，需要建立网络安全和风险防范机制、网上交易监管机制等一系列技术保证，网上买地还需警惕潜在风险。

　　试点找经验

　　根据《意见》，所谓国有建设用地使用权网上交易试点，是指通过土地竞买人网上申请竞买、报价、竞价，国土部门实时确认成交结果的方式进行的土地出让。

　　试点工作内容主要包括：开展拍卖和挂牌网上操作可行性研究；分析研究实现网上竞买申请、报价、竞价等环节信息化技术和方法，确定网上交易指标体系，研发网上交易系统软件；制定网上交易规范；建立网络运行安全和风险防范机制；研究建立网上交易监管机制，实现上级国土资源主管部门对下级网上交易的实时监控、监管等。

　　实际上，在此前，部分城市早已展开了土地网上交易。早在2007年，湖南省长沙市就举行了土地网上拍卖活动。长沙高鑫房地产有限公司经过76次的激烈竞价，以9.52亿元拿下一宗面积高达47万多平方米的土地使用权。

　　株洲市、南京市、银川市等，均有地块网上交易的先例。大连市2010年还传出要在2011年1月1日起，全面实行网上卖地的消息。

　　业内人士分析称，土地“网拍”的最大特点在于它将计算机网络技术和信息技术运用于国有土地使用权挂牌出让各个环节，使得意向竞买人的各项竞买手续都可以通过各市县国土资源交易系统，进行相应操作来完成。因此，竞买者完全可以在家中足不出户，通过网络购得自己所看中的土地。节约拿地成本，方便外地购买者。

　　将推向全国

　　记者了解到，国土资源部选择此时正式启动土地网上交易试点，源于在今年年底前必须向中央递交一份土地网上交易推行方案的答卷。土地使用权网上交易走向全国势在必行。

　　今年5月16日至17日，“全国推进国有土地使用权网上交易工作调研会”在银川召开。来自国土资源部和全国各地国土资源厅（局）67名负责人参加调研会。中央纪委驻国土资源部纪检组组长王寿祥在会上强调，按照中央要求，地市级城市国有土地使用权网上交易工作，今年6月需拿出方案，8月进行全方位检查，10月必须完成，年底则须向中央交卷。这是年初国土资源部党组下达的任务，是中央纪委、监察部提出的要求，也是廉政建设会议部署的任务。

　　对于“网上卖地”这一举措，SOHO中国董事长潘石屹在个人微博上直言“网上交易好”，而持此相同意见的人士也不在少数。

　　同策咨询与研究发展中心研究总监张宏伟表示，土地网上交易不仅使土地出让信息更加透明，也能够让更多的开发企业参与进来，最起码不至于土地流标，这样就能在一定程度上保证了土地市场交易的热度。

　　但“网上卖地”作为一种交易手段的更新，需要一系列技术保证。比如：确定网上竞买申请、报价、竞价等环节技术和方法；制定网上交易规范；建立网络运行安全和风险防范机制；研究建立网上交易监管机制等等。因此，“网拍”的潜在风险不容忽视。